Introduction
Ce rapport présente une synthèse du débat national sur l'énergie et l'environnement qui s'est tenu en France de mai à octobre 1994. Organisé à l'initiative des ministres chargés de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, ce débat a pris la forme de vingt débats régionaux, puis de six colloques tenus à Toulouse, Metz, Paris, Caen, Lyon et Marseille. Pour chacune des deux phases, l'objectif poursuivi par la mission d'organisation a été de permettre une véritable confrontation des analyses et des propositions dépassant le cercle restreint des experts et des institutions. Ce débat s'est donc voulu ouvert, essayant chaque fois de faire s'exprimer le plus grand éventail possible de sensibilités. Les débats tenus dans vingt régions ont ainsi rassemblé environ 6000 personnes. Les six colloques nationaux ont donné lieu à 35 tables rondes au cours desquels ont débattu 218 personnes (31 élus, 34 représentants d'associations, 34 chercheurs, 74 représentants d'entreprises et d'organisations professionnelles, 22 étrangers, 23 représentants de l'administration); de surcroît, plus de 2000 personnes ont par leur présence, leurs questions ou leurs interventions, considérablement enrichi les échanges. Il est quasiment impossible de résumer, sans en omettre ou trahir aucune, l'ensemble des contributions qui ont marqué ces six mois de débats. Ce rapport ne saurait être exhaustif. Il résulte nécessairement d'un tri s'appuyant cependant sur les convergences ou les grandes lignes de force qui ont semblé ressortir des débats. L'ensemble des propositions ou témoignages est consigné dans la série de documents joints à ce rapport, auxquels il est conseillé de se référer. Les différents interlocuteurs sauront sans doute faire entendre leur voix pour présenter à nouveau les arguments ou suggestions qu'ils trouveraient sous-estimés. Ce rapport présente tout d'abord une courte analyse des situations énergétiques françaises et internationales, telle qu'elle s'est dégagée des débats. Sur ce fondement, il propose ensuite un ensemble d'orientations, regroupées en deux parties: - l'une correspondant à l'application de règles générales concernant la définition des choix politiques, - l'autre visant des aspects plus sectoriels de la politique énergétique et environnementale. (suite)
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I. Constat Les nombreuses propositions formulées à l'occasion des débats, pour être très diverses, et même parfois contradictoires, n'en relevaient pas moins d'analyses fortement convergentes de la situation énergétique française et de l'environnement dans le monde, qui sont résumées ci-dessous et détaillées en annexe. 1. La situation énergétique française:
un modèle singulier
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2. Un contexte nouveau
Les problèmes énergétiques ne répondent plus aujourd'hui, aux yeux du public, à une logique seulement économique. Si les deux chocs pétroliers ont centré l'attention sur le double impératif de sécurité d'approvisionnement et de réduction de la facture énergétique, la dernière décennie a manifestement élargi cette perception aux effets sur l'environnement des options choisies (Tchernobyl, effet de serre,...). Une politique énergétique soucieuse de l'environnement ne peut plus désormais se définir sans référence à la situation générale, européenne et mondiale. Risques et pollutions ne se limitent pas à notre territoire, et concerneront d'ailleurs aussi les générations qui nous suivront. L'interdépendance appelle la solidarité. Dorénavant, la définition des grands choix implique tout autant le citoyen que le consommateur. Le développement économique de la planète entraînera inéluctablement la croissance des besoins en énergie. Cette croissance doit se faire d'une manière moins polluante, moins dévoreuse de capitaux et avec moins de gaspillage que par le passé. Il paraît vain d'espérer voir les autres pays s'imposer ces contraintes si nous ne le faisons pas nous-mêmes. Dans la mesure où les énergies renouvelables ne paraissent pas pouvoir, même à long terme, satisfaire la totalité des besoins de la planète, il semble difficile d'échapper à une augmentation des nuisances induites par les différentes filières classiques de production, fossiles ou nucléaires. Au stade actuel, la comparaison des impacts respectifs (risques et déchets nucléaires d'une part, émissions polluantes et effet de serre d'autre part) est loin de reposer sur des données objectives et quantifiables. Les critères de choix sont donc avant tout de nature politique. En tout état de cause, l'énergie qui pollue le moins est celle que l'on ne consomme pas. L'attention croissante portée aux pollutions confère immanquablement une importance accrue à la maîtrise d'énergie. Mise à part la prédominance du pétrole dans le domaine des transports, l'économie de l'énergie connaît des modifications profondes, et le plus souvent difficilement prévisibles, à une cadence plus rapide qu'on ne le perçoit généralement. Vingt ans suffisent à apporter des changements considérables. La définition de stratégies en avenir incertain doit ainsi privilégier la possibilité d'une réelle souplesse d'adaptation des options énergétiques; on peut noter à ce titre l'avantage offert par l'électricité dont l'une des caractéristiques principales, en dépit de la difficulté de son stockage, réside dans les innombrables manières dont on peut la produire soleil, rivières et océans, vents, forêts, piles à combustible, pétrole, gaz, charbon, déchets de toutes natures, fission et peut-être plus tard fusion nucléaires, tout concourt à sa production. De surcroît, l'apparition de nouvelles technologies, conjuguée à une perception croissante des coûts environnementaux des réseaux de transport et de distribution est venue battre en brèche la loi, jusqu'alors sacro-sainte, des rendements croissants; ce qui est plus gros n'est pas nécessairement plus efficace, ou moins polluant, que ce qui est plus petit. Dès lors, les aspirations à la déconcentration, à la décentralisation, à une responsabilité accrue des collectivités locales, prennent une force accrue. La conciliation de la spécificité et de l'efficacité de notre modèle énergétique avec ces nouvelles tendances constitue la source première d'inspiration des propositions qui font l'objet de ce rapport. II. Mesures découlant de règles générales
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1. Savoir L'énergie et l'environnement sont des domaines complexes, où des acteurs sont amenés à prendre des décisions lourdes de conséquences sur les plans économique, financier et social. Il est frappant de constater néanmoins que certaines de ces décisions, et non les rnoindres, se fondent sur des connaissances imparfaites et sur des critères de jugement mal précisés. Les processus de décision en avenir incertain, la prise en compte du futur lointain, l'acceptabilité des risques d'accident doivent se fonder sur une réalité mieux connue et des choix clairement évalués. La connaissance de l'état actuel de notre environnement, des pollutions générées par la production, le transport et la consommation d'énergies, la quantification des effets de ces pollutions (atmosphérique, sonore, visuelle...) sur la santé, les climats, les paysages, l'équilibre de nos riverains, la qualité de vie frappent par leur caractère lacunaire et flou. La réalisation d'audits environnementaux apporterait une première réponse. En particulier, les effets sur l'environnement de l'aval du cycle nucléaire, dans ses caractéristiques actuelles ou futures, ne sont encore totalement évalués. Il en est de même pour le démantèlement des installations nucléaires. De même, des bilans environnementaux pourraient être conduits pour la cogénération. Celle-ci fait principalement appel à des combustibles fossiles mais offre un rendement énergétique beaucoup plus élevé que les installations de production classiques. De fait, si chacun reconnaît son impact positif à court terme sur la pollution de l'air, un développement plus important à moyen terme de la cogénération suppose cependant que ses effets globaux soient mieux évalués par comparaison avec d'autres modes de production plus respectueux de la qualité de l'air (nucléaire, énergies renouvelables). D'autres domaines pourraient également faire l'objet d'études précises: les conséquences environnementales de l'évolution de la distribution des produits pétroliers (diminution de nombre de dépôts d'hydrocarbures et de stations service), la valorisatidu énergétique des terres agricoles mises en jachère (biocarburants, biocombustibles), les exportations d'électricité, la chaîne de production gazière. En matière d'écotoxicologie, deux domaines particuliers attirent l'attention: les effets de la radioactivité et des champs électromagnétiques; la radioactivité suscite de nombreuses inquiétudes. La crainte d'effets génétiques, que les explosions d'Hiroshima et Nagasaki n'ont pas catégoriquement prouvés, a suscité, à la suite de l'accident de Tchernobyl, plus d'avortements que la catastrophe a fait de victimes à court terme. Les recommandations de la CIPR en vue de rendre plus sévères les normes de radioprotection (dites CIPR 60) sont actuellement en cours d'adoption. La connaissance des effets des faibles doses devrait progresser, afin de vérifier notamment la pertinence des hypothèses qui ont justifié un tel abaissement des normes. En matière de champs électromagnétiques, il est frappant, là encore, de constater l'inquiétude suscitée par l'effet supposé des lignes à haute tension sur la santé, qui engendre un effet de stress bien réel. Depuis 1982, une soixantaine d'études épidémiologiques ou expérimentales ont été conduites sans qu'il soit possible de conclure de manière certaine à l'existence d'effets sur la santé, sinon, pour quelques cas, à un niveau extrêmement faible. Le besoin de sortir de cette situation d'incertitude est nettement apparu. Pour ce faire, il conviendrait, dans un premier temps, de traduire en termes compréhensibles par le plus grand nombre les résultats des études existantes, et de donner une idée quantitative des risques. Dans l'état actuel des connaissances exposées au cours du débat, et sous réserve de cette clarification, il ne paraît pas justifié de continuer à investir massivement dans la conduite de nouvelles études épidémiologiques à grande échelle, ni d'encourager le lancement d'études locales souvent réalisées sans référence à l'état sanitaire des populations avant l'installation des lignes. p.5
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En revanche, les études expérimentales permettant
de mieux comprendre le phénomène d'interactions entre la
matière vivante et les champs magnétiques doivent se poursuivre.
La question de l'établissement de normes en matière d'exposition
aux champs électromagnétiques ne se pose donc pas, à
l'heure actuelle, en l'absence d'éléments nouveaux qui justifieraient
un nouvel examen de cette question par le Conseil d'hygiène publique
de la France.
Par ailleurs, on peut regretter que le rapport coût/efficacité des mesures envisagées ou prises (écotaxe, essence sans plomb, pot catalytique, enfouissement des lignes électriques, CFC, stabilisation des émissions de CO2...) ait rarement été établi. Il devrait être systématiquement calculé, ne serait-ce que de manière approchée. Le comportement des usagers et leurs critères de choix (automobile, appareils électroménagers, chauffage, modes de transport individuel ou collectif, distance domicile-travail...) sont généralement mal appréhendés. Les prévisions, si nécessaires dans un domaine où le long terme prédomine, frappent par leur caractère incertain. La lecture des travaux du club de Rome, datant d'une vingtaine d'années, la constatation de surcapacité de notre appareil de production électrique, la constance dans l'erreur d'appréciation, depuis presque 10 ans, par les meilleurs experts internationaux, de l'évolution du prix du pétrole, sont à cet égard édifiantes. Chercheurs, économistes, sociologues, et même philosophes, doivent être mobilisés pour parfaire ce socle de connaissances, sans lequel toute politique risque de reposer sur du sable. Sur tous ces sujets, l'Observatoire de l'énergie pourrait, en liaison avec d'autres structures, renforcer ou étendre son expertise. L'analyse des effets sur l'environnement, la production et la consommation d'énergie dans les régions, la prospective, les comparaisons internationales et la connaissance de la politique énergétiques dans le reste du monde, l'évaluation des politiques publiques, l'impact économique (production, filières industrielles, exportations contraintes environnementales, etc...), l'approche coût/avantages des politiques énergétiques et environnementales devraient faire partie de ses domaines d'investigation. Le savoir est un droit et un devoir d'adressant à tous. Or les débats ont mis en évidence les insuffisances du système français de formation des citoyens, des travailleurs et des consommateurs dans le domaine de l'énergie et de l'environnement. Un plan d'action devrait être rapidement défini (écoles, lycées, universités, médias,...). 2. Transparence et caractère démocratique
des processus de décision
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a) Définition de l'intérêt général En matière de politique énergétique et environnementale, le sentiment général d'un déficit démocratique appelle que l'Etat puisse répondre à deux exigences: la mise en place d'un cadre précis définissant les principes, les objectifs et les moyens que l'État entend imposer pour les prochaines années aux opérateurs chargés de la mise en oeuvre de ces politiques, et la validation d'un tel cadre par la représentation nationale au terme d'un débat ouvert, suivant une instruction contradictoire des hypothèses et des choix. Afin de ne pas limiter cet effort de clarification à un simple exercice formel, il conviendrait que cet examen des orientations fixées par la collectivité puisse se faire de manière réellement contradictoire par la mise en place de moyens d'expertise indépendants des opérateurs. Il relève de la responsabilité de l'État d'expliquer tous les quatre ou cinq ans devant le Parlement le contenu de ses politiques, d'en faire le bilan et de justifier ses orientations nouvelles. De cette manière, il s'astreint à un exercice de clarification de ce qu'il considère comme l'intérêt général du pays pour les prochaines années, s'engage de manière publique sur une politique précise et fixe un cadre aux opérateurs en charge des différentes actions de production et de distribution. L'organisation d'un tel débat parlementaire prendra d'autant plus de sens que les députés et sénateurs seront à même de disposer d'une capacité d'expertise et de proposition renforcée par un élargissement des compétences et du rôle de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. La complexité technique des questions énergétiques exclut qu'un débat de fond puisse s'organiser sur la base d'une seule expertise, celle des opérateurs. Il appartient donc en premier lieu à l'État de développer ses propres pôles de compétence en vue de pouvoir disposer d'éléments d'expertise d'origines variées et, partant, d'une capacité de décision autonome. La création d'un budget lui permettant de financer des expertises, et pouvant être saisi pour avis par les autorités gouvernementales et parlementaires, marquerait un second pas dans cette voie. b) Décisions en matière d'infrastructures
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Les enquêtes publiques
constituent une occasion privilégiée d'expression des citoyens.
Elles pourraient donner lieu systématiquement, pour les grands équipements
énergétiques, à des auditions publiques menées
sous l'égide des représentants de l'administration. Les conclusions
de l'enquête devraient clairement distinguer les remarques portant,
d'une part, sur l'utilité de l'ouvrage, et d'autre part, sur ses
caractéristiques (tracé, implantation, etc). Les commissaires
enquêteurs devraient bénéficier d'une formation plus
complète, en particulier sur la justification technico-économique
des ouvrages.
En matière de lignes électriques, la question de l'insertion dans l'environnement, et plus particulièrement de la mise en souterrain des lignes aériennes, été posée au cours des débats de manière particulièrement vive. Si le protocole Etat/EdF du 25 août 1992 a fixé de nouveaux objectifs dans ce domaine, il semble que ceux-ci pourraient être aujourd'hui plus ambitieux: la construction de lignes basse et moyenne tension aériennes devrait devenir exceptionnelle. Concernant les lignes à haute et très haute tension, pour lesquelles les difficultés techniques et le surcoût ne permettent pas de généraliser la mise en souterrain, un objectif de maintien du kilométrage aérien total pourrait être poursuivi, grâce notamment à un effort de rationalisation du réseau et de dépose des lignes devenues obsolètes. Pour le reste, l'exemple de la Suisse, où a été élaboré un ensemble de règles à respecter en matière d'insertion des lignes aériennes dans l'environnement, pourrait être suivi. L'utilisation de couloirs existants devrait être privilégiée plus systématiquement. Enfin, les possibilités offertes par le développement technologique devraient être plus rapidement et plus systématiquement utilisées (pylônes plus esthétiques, couleur des pylônes et des câbles, utilisation du verre). Ces principes devraient être appliqués avec une attention toute particulière dans le cas des lignes électriques transfrontahères. Le projet de ligne Cazaril - Aragon, qui doit permettre de renforcer l'interconnexion des réseaux électriques français et espagnols, et l'exportation d'électricité en Espagne, est à cet égard exemplaire. Mis à l'étude il y a une vingtaine d'années, déclaré d'utilité publique, ce projet - manifestées localement. Une plus grande concertation eût certainement permis d'éviter le blocage actuel. On peut cependant laisser perdurer une telle situation de blocage dont personne ne sait quelle sera l'issue. L'État est par ailleurs engagé, tant au niveau national que vis-à-vis de l'Espagne. Sauf à trouver sans délai un tracé alternatif qui recueillerait l'ensemble des accords amiables des riverains concernés, la réalisation du projet selon le tracé prévu devrait être engagée. c) Lisibilité des procédures d'autorisation
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d) Établissement des coûts de l'électricité La rentabilité de l'électricité produite par des acteurs décentralisés ou par l'exploitation d'énergies renouvelables dépend étroitement, du fait du quasi monopole de distribution, de leur comparaison avec les coûts d'Électricité de France, fondés essentiellement sur le prix du kWh d'origine nucléaire. Or, les modes de calcul de ces coûts de référence sont contestés, accusés notamment de sous-estimer les coûts de gestion des combustibles usés, les effets du vieillissement des réacteurs, l'impact du démantèlement des installations nucléaires et la couverture du risque en cas d'accident. L'examen de ces coûts de référence pourrait faire l'objet d'un travail élargi à des experts indépendants de l'administration, dont la conduite serait confiée, par exemple, au groupe permanent d'étude dont la création a été proposée plus haut. Ce travail pourrait s'étendre également à toutes les autres formes de production d'électricité. La détermination du coût réel de l'électricité nucléaire ne peut cependant être effectuée sans une vision claire des hypothèses retenues pour la gestion de l'aval du cycle; dans ce domaine, un effort de transparence est souhaitable. e) Transparence
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Dans ce cadre, les conditions
de démantèlement des installations nucléaires
devraient être précisées. Les principales expériences
nationales concernent des réacteurs de petite dimension du Commissariat
à l'énergie atomique; en France, il est prévu de démanteler,
dès leur arrêt, les installations situées à
l'extérieur de l'enceinte contenant le réacteur, puis d'attendre
quelques décennies avant de procéder au démantèlement
complet. Cette stratégie d'attente, distincte de celle prévue
au Japon, peut présenter des avantages (diminution des coûts
et de la radioactivité) et des inconvénients (maintien de
la surveillance des installations, indisponibilité du site, etc...).
La politique prévue en France devrait être réexaminée,
sans exclure aucune possibilité a priori. La gestion des
déchets très faiblement radioactifs, qui représenteront,
avec le démantèlement futur des installations, des volumes
très importants, suppose la définition d'une doctrine et
d'une réglementation spécifiques.
Un autre maillon de l'aval du cycle est constitué par les transports de produits radioactifs. Dans ce domaine, le renforcement des colis destinés au transport aérien et l'amélioration de la surveillance des transports en cas d'immobilisation devraient être recherchés. Notons enfin que la présentation à la française des statistiques d'énergie est différente des présentations internationales. En effet, la France utilise, dans tous ses bilans énergétiques, l'équivalence à la production; l'Agence internationale de l'énergie utilise quant à elle, l'équivalence à la consommation pour les bilans de consommation, et des équivalences dépendant des moyens de production utilisés pour les bilans de production. Sans doute est-ce un hasard si l'approche française aboutit à renforcer le poids de la production électrique par rapport aux autres énergies, et accroît le taux d'indépendance énergétique de la France... Quoi qu'il en soit, et quelles que soient les justifications de l'une ou l'autre approche, il conviendrait que la France s'aligne sur la méthodologie adoptée au plan international. 3. Définition des responsabilités
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La réduction ou la stabilisation des émissions de différents gaz dans l'atmosphère, la diminution de l'intensité énergétique de notre système économique, celle de la consommation automobile, des congestions de trafic en zones urbaines, des distances de trajet domicile - travail, du nombre de logements soumis à un bruit excessif pourraient faire l'objet de plans pluriannuels établis par les communes, les départements, les régions ou l'État, traduisant ainsi la volonté publique en objectifs quantifiables, correspondant aux réalités locales et engageant plus clairement leurs responsabilités. Les débats ont en effet montré l'intérêt que portent les collectivités territoriales à l'énergie. Leur action pourrait se développer dans deux secteurs prioritaires. Les contrats de plan entre l'Etat et les Régions pourraient comprendre un volet portant sur la maîtrise de l'énergie et les énergies renouvelables. Dans ce cadre, des actions associant également les départements et les villes les plus importantes pourraient être menées dans les domaines suivants: consommations des collectivités locales, réduction des consommations dans les PMI, dans les logements, promotion des énergies renouvelables, approvisionnement énergétique des zones rurales, maîtrise de l'énergie dans les transports (véhicule alternatif, etc). Les financements pourraient provenir de l'État, des collectivités, du fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE). Électricité de France pourrait être associé à certaines opérations. Pour ce qui est de la distribution de l'énergie, le souhait exprimé par de nombreuses collectivités locales de disposer de toutes les énergies doit se concilier avec la nécessité d'organiser le marché, afin de développer des solutions plus cohérentes, de favoriser le service au client, et non la quantité vendue, de permettre le développement de solutions utilisant les ressources locales. Pour ce faire, les plans d'occupation de sols et les schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme pourraient comprendre un volet énergie, décrivant notamment la situation des réseaux, et permettant de mettre en cohérence l'évolution prévisible des besoins (urbanisation, zones industrielles) et les possibilités de chaque filière énergétique pour y répondre. Dans ce cadre, la possibilité ouverte par la loi aux collectivités de classer les réseaux de chaleur, c'est-à-dire de rendre obligatoire le raccordement à un réseau dès lors que celui-ci existe, n'a jamais été utilisée, malgré l'intérêt de cette fihère pour la valorisation des ressources locales (incinération de déchets, cogénération). C'est pourquoi l'obligation de raccordement à certains réseaux de chaleur, notamment issus d'usines d'incinération d'ordures ménagères, pourrait être envisagée. 4. Contrôle et évaluation des mesures prises
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Mais c'est surtout dans le domaine
de la recherche et du développement que les procédures
d'évaluation paraissent insuffisamment établies. Le principe
selon lequel il ne paraît pas nécessaire d'espérer
pour entreprendre ni de réussir pour persévérer devrait
être appliqué avec davantage de précaution. Il faut
parfois plus de courage pour arrêter des recherches que pour décider
leur maintien. La faible mobilité des chercheurs, le peu de coordination
entre laboratoires relevant d'organismes différents font lever des
interrogations sur l'efficacité des recherches, malgré la
qualité incontestable de certaines équipes. Le développement
d'une politique d'audits paraît, là encore, souhaitable.
5. Cohérence
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En matière de sûreté et de sécurité nucléaires, l'action des pouvoirs publics fait intervenir de très nombreux acteurs. L'opportunité d'une plus grande coordination ou d'un regroupement de ces activités aux synergies fortes pourrait être étudiée, à l'image des pratiques observées dans certains pays voisins. Cette évolution devrait sans doute s'articuler autour de la direction de la sûreté des installations nucléaires, dont la compétence et la qualité de l'action sont unanimement reconnues. 6. Ouverture internationale
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III. Mesures d'efficacité sectorielle
De nombreuses mesures proposées lors du débat présentaient un caractère sectoriel plus marqué. On les a regroupées en six catégories; les trois premières relèvent des trois domaines majeurs de la consommation d'énergie: chauffage, transports et industrie; la quatrième concerne le secteur électrique, la cinquième a trait à la maîtrise d'énergie, et la dernière à la recherche. Cette liste n'est naturellement pas exhaustive, et l'examen des actes des colloques et des documents de préparation en fait apparaître de nombreuses autres. Elle vise à présenter des propositions qui sont apparues les plus pertinentes sur les problèmes les plus urgents. 1. Chauffage
a) Une bonne architecture et une isolation
efficace valent mieux qu'un chauffage ou une climatisation coûteuse
b) Une plus grande liberté de choix
doit être offerte au consommateur, dans un marché concurrentiel
et transparent.
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En second lieu, les subventions accordées par des collectivités pour le développement d'infrastructures de transport et de distribution d'une énergie thermique particulière nécessitent d'être davantage encadrées afin de ne pas fausser la concurrence avec d'autres sources éventuelles. Trois filières sont concernées. Tout d'abord, en matière d'électricité, la participation des collectivités, en complément du FACE, à l'électrification rurale est parfois excessive. Ensuite, la plus grande vigilance s'impose en matière de subventions publiques en faveur du gaz; récemment, des collectivités locales ont consenti de très importantes subventions (plus de 30% de l'investissement) pour le développement de distributions publiques de gaz. Enfin, en matière de réseaux de chaleur, les aides publiques devraient être concentrées sur les réseaux reliés aux installations d'incinération d'ordures ménagères, et modulées afm de favoriser la valorisation énergétique sous forme d'électricité et de chaleur (cogénération). En dernier lieu, l'amélioration des conditions d'exercice de la concurrence entre les différents types de combustibles suppose que l'on fasse respecter l'interdiction du dumping sur les ventes, ou de toute autre pratique commerciale injustifiée. Une limitation des publicités et une tarification de l'électricité reflétant mieux la réalité des coûts dans l'espace et dans le temps y contribueraient aussi, de même sans doute qu'une séparation des services commerciaux d'Electricité de France et de Gaz de France. c) Le recours aux énergies renouvelables
devrait être encouragé.
2. Transports
a) Fiscalité
b) Normes et règlements
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Si la réglementation pourrait
être renforcée, notamment en matière d'émissions
sonores, il conviendrait surtout de faire appliquer, notamment par
les transporteurs routiers, celle qui existe.
En matière de transport de personnes, il serait judicieux de s'inspirer de l'exemple californien d'abaissement de la consommation moyenne des véhicules neufs vendus et d'introduction de véhicules «zéro émission». La promotion des véhicules alternatifs (électriques, utilisant le gaz naturel ou le gaz de pétrole liquéfié) devrait être engagée résolument. Cela se passe en particulier par une action volontariste concernant les flottes publiques qui devraient comprendre un nombre croissant de tels véhicules. Les taxis pourraient se voir encouragés à s'équiper de véhicules alternatifs, par exemple en réservant au G.P.L. et au gaz la franchise de taxe réservée jusque là au gazole. La fiscalité du G.P.L. devrait sans doute être différentiée de celle du gazole. Enfin, un plan véhicule électrique devrait être lancé. En matière de transport de marchandises, la promotion du transport ferroviaire doit être vigoureusement engagée. A cet égard, le transport combiné devrait constituer l'axe privilégié de développement du fret ferré. Il doit être encouragé là où il est le plus compétitif, c'est-à-dire sur les longues distances qui représentent, tous modes confondus, plus de la moitié du trafic, et donc de la consommation et des nuisances. Si le rail doit effectivement reprendre des parts de marché à la route, une plus grande efficacité commerciale de la SNCF s'impose. Elle pourrait être recherchée, par exemple, par une filialisation de l'activité de fret. Concernant le transport routier, la mise en place, en Autriche, du système d'«écopoints» ouvre une intéressante piste de régulation du transport routier à longue distance, dont les autres pays européens pourraient utilement s'inspirer. c) Urbanisme
3. Industrie
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La cogénération présente un intérêt évident sur les grands sites industriels, et notamment chimiques, mais aussi dans le secteur tertiaire et pour la valorisation énergétique des déchets. Elle connaît, en France, un développement significatif depuis deux ans, et mérite d'être encouragée, notamment par des conditions d'achat spécifiques du courant électrique livré au réseau. Ces améliorations ne se conçoivent cependant pas sans un encadrement normatif précis. A ce titre, un statut de la cogénération devrait être défini. Il fixerait notamment un rendement minimal des installations, et la part minimale de la chaleur dans l'énergie fournie. La définition de normes spécifiques en matière d'environnement s'impose également. Les contrats passés avec Electricité de France devraient s'étendre sur toute la durée d'amortissement des installations. La mise en place d'un mécanisme de garantie financière atténuerait la sensibilité aux risques d'évolution des prix des combustibles. Concernant les pertes de débouchés de chaleur (défaillance d'un client industriel), une clause de sauvegarde de l'obligation d'achat pourrait être accordée, pour une durée limitée, dans des conditions strictes à définir. Enfin, les installations de cogénération biénergie (bagasse, charbon,...) devraient être favorisées. Les problèmes posés par l'avenir du raffinage français n'ont été que peu abordés. Ils n'en sont pas moins pour autant considérables et complexes. Leurs solution nécessite une vision claire de nos besoins futurs en carburants et combustibles, et une juste appréciation des impératifs de sécurité d'approvisionnement. Par ailleurs, il convient, comme il l'a été mentionné plus haut, de définir avec soin, comme le font d'autres pays développés, les politiques industrielles (au sens large) d'accompagnement des énergies que l'on entend promouvoir, en fonction de nos besoins intérieurs, et de nos possibilités à l'exportation. Il en est de même pour les politiques de dépollution ou de maîtrise de l'énergie. Les technologies de cogénération notamment à base de charbon ou de déchets, la fabrication des éoliennes, des chaudières de toutes sortes, les technologies de dépollution atmosphérique, l'accentuation des programmes d'enfouissement de lignes électriques, le développement du photovoltaïque, ou des technologies de chauffage solaire doivent faire l'objet de cet accompagnement. Il va de soi enfin que la pertinence de notre politique industrielle est un élément essentiel à la réussite de l'option nucléaire. (... NdlR) 4. Électricité
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D'autres doivent ici être
mentionnés. il s'agit de la diversification de la, production électrique
et de l'obligation d'achat imposée à Electricité de
France, du traitement des pointes de consommation, de l'épineuse
question du chauffage électrique, (souligné par
la Gazette) et du véhicule électrique.
a) Diversification de la production
b) Traitement de la pointe
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La première mesure proposée est d'ordre tarifaire. En effet, en matière de consommation domestique, 95% des abonnés utilisent des tarifs ne comportant aucune modulation, ou une simple distinction entre jour et nuit. Or, ces tarifs reflètent très imparfaitement les coûts de production de l'électricité. Ils induisent de ce fait des comportements biaisés, et faussent la concurrence. Il conviendrait d'introduire, pour les usages domestiques, une tarification réellement modulée, correspondant aux coûts instantanés non seulement saisonniers, mais encore journaliers, ou même horaires. Après tout, France Télécom varie bien ses tarifs selon les périodes de la journée. Cela supposerait évidemment l'introduction généralisée de compteurs modernes. Electricité de France devrait ensuite engager un programme ambitieux de stations de pompage, permettant ainsi de transférer aux périodes creuses la charge de la pointe. Les possibilités d'interruption momentanée de la consommation de certains clients, notamment les industries grosses consommatrices (aluminium, aciers électriques...), pourraient être étendues dans le cadre d'un marché de l'effacement. c) Chauffage électrique
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d) Véhicule électrique
Du fait du caractère essentiellement nucléaire de la production électrique française, et, subsidiairement, de sa surcapacité actuelle, le développement des véhicules électriques (voitures, deux roues) ne peut que diminuer le niveau des pollutions atmosphériques locales et globales, et contribuer à l'effort de stabilisation des émissions de CO2 à laquelle la France s'est engagée. Les recharges de ces véhicules s'effectuant préférentiellement de nuit, période de basse consommation, ce développement ne devrait pas nécessiter d'équipements supplémentaires. Le développement du véhicule électrique est actuellement limité à quelques flottes de collectivités. Or, les constructeurs français sont désormais prêts à diffuser des modèles fiables et performants, fabriqués à partir de véhicules de série. L'ouverture du marché du véhicule électrique est en outre indispensable pour préparer la commercialisation prochaine de véhicules électriques spécifiques. Le véhicule électrique ne peut se substituer totalement au véhicule à moteur thermique, mais il peut s'imposer sur le marché des véhicules roulant uniquement en parcours urbain (marché estimé à plus de 100.000 véhicules par an, dont 75.000 particuliers et 25.000 flottes, dont 4000 des administrations et assimilées). Son développement se heurte aujourd'hui au coût de fabrication, supérieur de 50%, pour des petites séries, à celui d'un véhicule classique équivalent. Une production de volumes plus importants permettrait de réduire très rapidement cet écart. C'est pourquoi un plan véhicule électrique devrait être lancé tant pour les deux rôues que pour les voitures. Ce plan devrait notamment prévoir une action volontariste de l'État et des collectivités territoriales sur leurs propres flottes de véhicules, des incitations fiscales pour les entreprises, la mise en place des infrastructures nécessaires (système de location de batteries, réseau d'entretien, mise en place de prises, notamment dans les copropriétés, et de bornes de secours en ville), et une incitation financière limitée aux premiers acquéreurs et partiellement compensée par les recettes de TVA liées aux achats supplémentaires que ce marché susciterait. Parallèlement, il conviendrait de poursuivre activement la recherche-développement, notamment sur les batteries. 5. Maîtrise de l'énergie
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La fusion de l'ancienne agence française pour la maîtrise de l'énergie dans la nouvelle ADEME a semble t-il estompé l'acuité de son action. Préalablement à la définition du montant des dotations budgétaires, il semblerait judicieux d'avoir une vision plus claire des objectifs poursuivis, de l'action menée et de l'évaluation des résultats obtenus: cette agence doit-elle être avant tout un guichet distributeur de subventions, un maître d'ouvrage d'études et de recherches, une agence d'information du public, un pôle d'expertise des pouvoirs publics? Compte tenu de la réduction des crédits budgétaires, ses priorités devraient sans doute être mieux définies, et la tutelle mieux affirmée. Il conviendrait en tout état de cause, de réaliser un audit stratégique de cet établissement visant à mieux définir et spécialiser son activité. Par ailleurs, les délégations régionales de l'ADEME ont vu leurs missions se diversifier considérablement lors de la fusion des trois agences, et leurs efforts se disperser. De plus, la coexistence de délégations régionales avec plusieurs Agence Régionales d'Énergie et d'Environnement semble entraîner plus de rivalités que synergies. Les débats ont mis en évidence les insuffisances de la maîtrise de l'énergie dans les bâtiments publics. La circulaire du Premier Ministre du 24 janvier 1991 concernant les dépenses énergétiques de l'État n'est que très imparfaitement appliquée. Or, des expériences menées depuis des années dans plusieurs villes françaises (par exemple à Montpellier) ont largement démontré qu'une vigilance exercée dans la durée peut amener des baisses de consommation significatives, de 30 à 40% avec un minimum d'investissement. Il importe donc que l'État et les collectivités locales montrent l'exemple par la réduction programmée de leurs consommations, par la réalisation de bâtiments exemplaires sur le plan de la maîtrise de l'énergie, de l'architecture bioclimatique, de l'utilisation énergies renouvelables. Un recours accru, par l'administration et les collectivités territoriales, au système de tiers payants ou de crédit bail, aujourd'hui limité par l'impossibilité de récupérer la TVA, permettrait de réaliser davantage d'investissements de maîtrise de l'énergie dans les bâtiments publics, les hôpitaux, les lycées, les écoles, sans alourdir les dépenses budgétaires. L'ensemble de ces bâtiments pourrait sans doute avantageusement être équipé systématiquement de lampes basse consommation, l'achat étant assuré par Electricité de France qui en répercuterait l'amortissement sur ses factures d'électricité, à l'image de ce qui se fait déjà à la Guadeloupe. Rien ne justifie par ailleurs que la France soit un des pays européens où la consommation électrique des appareils électroménagers soit la plus élevée et la consommation d'énergie liée au fonctionnement en veille de nombreux appareils aussi importante. La démonstration de l'utilité des nouveaux équipements énergétiques, évoquées au début de ce rapport, devrait pouvoir s'accompagner d'une comparaison entre les montants des investissements prévus et celui des actions susceptibles d'économiser une consommation d'énergie égale à celle que l'on souhaite produire. Le «négawatt» est parfois moins cher que le kilowatt correspondant... Une telle démarche n'a rien de spontané de la part des producteurs, dont la culture technique est, tout naturellement, à l'exact opposé. Elle doit donc être le fait des autorités concédantes. En matière d'électroménager, par exemple, il semble que seule une réglementation relative à l'efficacité énergétique des appareils permettrait d'exploiter le gisement d'économie d'énergie. La mise en place obligatoire d'un dispositif de coupure de l'alimentation lorsqu'elle n'est pas nécessaire au fonctionnement ou à la sécurité de l'appareil participerait également de cette démarche. p.13
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En complément, des actions
incitatives devraient être menées; c'est dans ce cadre que
le FACE pourrait voir, comme on l'a vu, ses possibilités d'intervention
élargies à la maîtrise de l'énergie.
Le fait que la péréquation des prix de l'électricité génère pour Electricité de France des pertes substantielles dans les territoires comme les départements d'outre mer (2 milliards de francs par an) ou la Corse incite à la mise en oeuvre de politique de réduction de consommation. L'expérience menée à la Guadeloupe en est déjà un bon exemple. Il paraîtrait judicieux de la renforcer et de l'étendre aux autres départements d'outre mer et à la Corse. Il serait d'ailleurs logique qu'EDF remunère la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables ou participe aux investissements de maîtrise de l'énergie à la hauteur du coût évité localement, calculé selon un principe identique à celui utilité en métropole. Peut-être pourrait-on mener sur ces territoires une action de grande ampleur, portant à la fois sur le développement des énergies décentralisées et renouvelables, sur la cogénération à base de charbon propre et sur la maîtrise de l'énergie. Cette action donnerait, de plus, l'occasion d'expérimenter en vraie grandeur des techniques susceptibles de se généraliser à la métropole, et de constituer une vitrine de nos technologies et de notre savoir-faire à destination des pays en voie de développement. 6. Recherche et développement
(suite)
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- les technologies liées à la maîtrise de l'énergie et à la protection de l'environnement, dans l'industrie (dépollution, machines à rendement énergétique élevé) et le résidentiel tertiaire (matériaux, régulation, appareils électriques). - le stockage et le transport de l'électricité: un des handicaps principaux de l'électricité réside dans sa difficulté de stockage. Il apparaîtrait judicieux de renforcer les recherches sur toutes les formes de stockage: batteries, volants à sustentation magnétique ou, à plus long terme, supraconducteurs. L'intérêt d'un plan hydrogène mériterait d'être sérieusement évalué. De même, les recherches relatives aux possibilités de transport à longue distance de grandes quantités d'énergie électrique, notamment par voie souterraine, devraient se voir conférer une forte priorité, du fait de la difficulté croissante à réaliser des lignes aériennes (enfouissement, supraconductivité, câbles à isolation gazeuse). Enfin, les programmes de recherches concernant le retraitement des combustibles, la sous-génération, la transmutation des déchets, gagneraient sans doute à être définis de façon plus transparente, et exécutés de manière plus ouverte et diversifiée, en excluant tout a priori de monoculture technologique. Superphénix ne peut pas être le seul instrument de cette recherche, n'étant pas nécessairement le plus pertinent. Ces programmes devraient naturellement être accompagnés de la réalisation systématique des écobilans comparés des différents types de traitement des déchets. L'importance des sommes consacrées à la fusion nucléaire mériterait sans doute d'être réévaluée en fonction de l'estimation de la date à laquelle les premières applications industrielles seraient appeler à voir le jour. D'autres recherches paraissent devoir aboutir dans des délais beaucoup plus courts, qui ne sont pas, et de loin, aussi activement soutenues. Conclusion
C'est assez dire que cette action relève par excellence du domaine du politique et donc de la démocratie. p.14
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